Od 2004 roku funkcjonują w Polsce fundusze strukturalne, będące substytutem instrumentów finansowego wsparcia procesów rewitalizacji, których oczekiwano od rządu. Jak wskazują wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego cele funduszy strukturalnych osiągane są w ramach zrównoważonego rozwoju oraz propagowania na poziomie Wspólnoty celu, jakim jest ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego. Rewitalizacji nie można zawężać do działań branżowych (np. tylko infrastrukturalnych), remontowania dróg, kanalizacji i budynków zabytkowych, potrzebne jest przede wszystkim organizowanie i kierowanie długookresowymi działaniami wskrzeszania ludzkiej gospodarności, przywracającej dawny splendor miejscom silnie zdegradowanym.

Aspekty programowania rewitalizacji

Poniżej przedstawionych zostanie kilka istotnych aspektów programowania rewitalizacji obszarów miejskich.

Programy rewitalizacji w gospodarce rynkowej mają z założenia charakter kilkunastoletni, interdyscyplinarny, obejmują zmiany ekonomiczne, społeczne i przestrzenne. Angażują tym samym pracę wielu wydziałów urzędu gminy, jednostek jej podległych, instytucji zewnętrznych oraz społeczności lokalnej. W tym celu działania związane z metodyką i praktyką rewitalizacji powinny zostać wzbogacone o teorię i dobre praktyki z zakresu walki z wykluczeniem społecznym. Dotyczy to również mechanizmów lokalnego rozwoju gospodarczego, rozwoju innowacyjnej gospodarki, turystyki i zarządzania nieruchomościami. Podejmowane dotychczas przez sektor publiczny, prywatny bądź pozarządowy (w tym także przez grupy mieszkańców) działania dotyczą najczęściej zabytkowego centrum miasta, peryferyjnych obszarów rekreacyjnych, dawnych terenów przemysłowych, portowych czy stoczniowych, zespołów zieleni i urządzeń sportowych. Bazują one zatem na współudziale finansowym przedsiębiorców, mieszkańców, właścicieli nieruchomości, przy zapewnieniu wieloletniego, określonego co do zasad i wielkości, przeznaczania na ten cel środków budżetowych gminy oraz zewnętrznych, publicznych lub prywatnych źródeł finansowania. Programy zdefiniowane z niezwykłym rozmachem np. te, skierowane na EURO 2012, wskazują, iż ich realizacja i sukces nastąpi dopiero poprzez budowanie partnerstwa trzech poziomów administracji publicznej i koordynacji priorytetów określonych w strategii narodowej, regionalnej, lokalnej. Dla realizacji niektórych programów konieczna jest współpraca z sąsiadującymi jednostkami terytorialnymi – w ramach porozumienia samorządów. Budowanie partnerstw lokalnych, subregionalnych, czy też miedzyregionalnych jest szczególnie istotne w pracach nad powstaniem regionalnego produktu turystycznego. Beneficjentami są także sieci miast i idei ich powstawania należy się szczególne miejsce w przygotowywanych programach.
Długofalowa strategia (10-15 lat), rozpisana jest na programy operacyjne i zadania, realizowane w rezultacie poprzez projekty „twarde”, zawarte w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym i miękkie – społeczne lub gospodarcze. Potrzeba dysponowania spójnymi dokumentami w trakcie zarządzania rozwojem jest opisana modelowo przez 7 miast biorących udział w programie URBAMAS. Model może służyć w czasie przygotowywania projektów innym samorządom do poszukiwania narzędzi zintegrowanego zarządzania przestrzenią miejską.
Jednym z ważniejszych zagadnień do podjęcia w trakcie przygotowań do rewitalizacji jest średniookresowe programowanie, ujęte w ramy lokalnego programu rewitalizacji. Rozpoczynając procesy rewitalizacyjne trzeba brać pod uwagę co najmniej dwudziestoletnią perspektywę osiągnięcia założonego celu, czyli doprowadzenie danego obszaru do takiego stanu rozkwitu, jaki założono na początku przygotowań. Do tego celu generalnego należy dostosować cele średniookresowe, ujęte w LPR. Realizacja celów średniookresowych powinna być weryfikowana poprzez roczne budżety danej gminy czy zespołu gmin. Przygotowanie samego LPR, jako dokumentu uchwalanego przez radę gminy, trwa co najmniej rok. LPR musi być przede wszystkim oparty na podstawowych dokumentach strategicznych, które określają priorytety samorządu, a więc na strategii rozwoju gospodarczego gminy, wieloletnim planie inwestycyjnym i planach zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli LPR dotyczy zabytkowego centrum miast, musi uwzględniać też inne dokumenty, takie jak polityka konserwatorska, polityka optymalizacji czynszów czy gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Jeżeli LPR są tworzone w oderwaniu lub wyprzedzająco w stosunku do podstawowych dokumentów rozwojowych gminy i nie są osadzone w sytuacji gospodarczej i demograficznej, rzadko mają szanse na realizację. Natomiast perspektywy rozwoju gospodarczego i demograficznego należy zdiagnozować poddając mieszkańców, przedsiębiorców i członków organizacji społecznych badaniom uzupełniającym standardową wiedzę o tym obszarze. Bez kompleksowych badań nie można programować rozwoju, bo nie wiadomo, jak zachowają się ludzie wobec procesu przekształceń, czy będą mu sprzyjać, czy będą mu niechętni – a to oni są partnerami władzy lokalnej i od nich zależy powodzenie programu rewitalizacji w dłuższej perspektywie czasu.
Pomimo, że żadne programowanie w EU nie odbywa się bez udziału partnerów społecznych i gospodarczych, wciąż jeszcze w programach rewitalizacji w Polsce nie widać wyraźnej integracji trzech sektorów. Temu zagadnieniu należy poświęcić sporo uwagi, bazując na pozytywnych przykładach. Wielkie znaczenie dla powodzenia programu ma nurt edukacyjny, przedstawiający potencjalnym beneficjentom przyszłe korzyści ze wzrostu nie tylko standardu życia, poziomu bezpieczeństwa, ale też wzrostu wartości rynkowej majątku, który ulega przekształceniom.
Najlepszym sposobem zbierania uzupełniających danych jest ankietyzacja, która pozwala poznać dane na temat warunków życia mieszkańców, zasobów ludzkich i organizacyjnych oraz planów rodzinnych i planów miejscowego biznesu. Badania takie pozwalają poznać opinie badanych co do celu prowadzenia przekształceń, propozycje rozwiązań, które mogą być zastosowane w procesie rewitalizacji. Wyniki mogą być podstawą do dyskusji ze społeczeństwem i dalszego programowania. Bywa tak, że dokumenty strategiczne i operacyjne trzeba całkowicie poddać weryfikacji po przeprowadzeniu takich badań, bowiem okazuje się, że zaistniałe przemiany demograficzne, które zależą w znacznej mierze od trendów ponadlokalnych, wywołują skutki inne niż zakładano na początku. Partnerzy powinni być włączeni również w monitorowanie zmieniających się warunków przez cały czas realizacji LPR i w razie konieczności elementy tego programu należy dostosowywać do nowych warunków. W planowaniu długoletnim, jakim jest rewitalizacja, musi być zachowana możliwość wprowadzania korekt, ponieważ sposoby realizacji celów mogą się zmieniać wraz z rozwojem sytuacji gospodarczej czy demograficznej.
Kolejnym aspektem LPR powinny być formy sprawnego systemu komunikacji społecznej, który pozwoli na dialog władz samorządowych z lokalną społecznością. Tylko te obszary mają szansę na rozwój, których liderzy doprowadzili do współpracy wszystkich zainteresowanych stron, integrując wąskie, sektorowe cele w imię wspólnego dobra, jakim może być – w dłuższej perspektywie czasu – doprowadzenie danego obszaru do oczekiwanego poziomu świetności. Oznacza to konieczność prowadzenia takiego rodzaju działań społecznych, gospodarczych i przestrzennych, w wyniku których kompleks nieruchomości zostaje doprowadzony do dobrego stanu technicznego i wypełniony przedsięwzięciami generującymi dochód na utrzymanie tych nieruchomości. Wyniki badań społecznych i inne dokumenty konieczne na etapie diagnozowania, wpływają często na zmiany, które należy wprowadzić np. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stała współpraca łącząca osoby zaangażowane w przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego, pracowników wydziału architektury, wydziału geodezji, wydziału lokalowego, wojewódzkiego lub miejskiego konserwatora zabytków, przedstawicieli wydziału finansowego, itd. znacznie skraca i usprawnia proces przygotowania poszczególnych elementów LPR.
Rewitalizacja to przedsięwzięcie zupełnie inne od tych, które do tej pory były realizowane przez jednostki samorządowe, znacznie wykraczające swoim zakresem poza codzienne obowiązki urzędu. Dlatego zarządzania tym procesem również powinno podlegać nietypowym rozwiązaniom. Doświadczenia okresu programowania 2004-2006 pokazują, iż samorządy obejmowały LPR olbrzymie obszary miast nie mając ku temu ani możliwości finansowych ani organizacyjnych. Praktyka natomiast pokazuje – i należy ten aspekt uwypuklić – że efektywne jest skupienie się na początku procesu na pewnym wybranym obszarze operacyjnym (pilotażowym). Objęcie kosztownymi badaniami i analizami całego obszaru potencjalnego programu rewitalizacji nie prowadzi do szybkiego sukcesu. Lepszym rozwiązaniem jest pilotaż, który pozwala również sprawdzić wybrany model zarządzania lokalnym programem rewitalizacji, zbadać postawy uczestników i wiarygodność wdrażania kilkuletniego harmonogramu rzeczowo – finansowego. Po pozytywnej ocenie realizacji 3-4 letniego pilotażu można obejmować programem kolejne kwartały lub zespoły nieruchomości. Uzyskanie wieloletniego zaangażowania urzędników z różnych wydziałów do współpracy, np. poprzez ich udział w zespole zadaniowym ds. rewitalizacji, jest jednym z najtrudniejszych aspektów procesu tworzenia i wdrażania programu. Barierą dla rozwoju programów rewitalizacji jest więc nie tylko brak pieniędzy, czy konieczność podejmowania długofalowych decyzji, m.in. o formie prawnej przedsięwzięcia, ale właśnie zapewnienie takiej codziennej, efektywnej współpracy na rzecz programu wykraczającego swym zasięgiem poza zakres kompetencji jednej komórki organizacyjnej urzędu.
Doświadczenie pokazuje, że koszt programów rewitalizacyjnych jest większy niż kilka rocznych budżetów danej gminy, więc żaden program nie może być finansowany jedynie z samego budżetu lokalnego. Należy więc popierać i prezentować projekty wielofunduszowe lub opracować procedury łączenia projektów finansowanych przez EFRR i EFS. Istnieją samorządy, które realizując własne programy zdecydowały się na stosowanie różnych modeli finansowania przekształceń jednocześnie, począwszy od budżetu gminy, przez łączenie kapitału prywatnego ze środkami publicznymi, aż po finansowanie ze środków całkowicie prywatnych. Każde z rozwiązań służy innym celom. Pierwsze niesie ze sobą pewne ograniczenia, bowiem przedsięwzięcia finansowane w stu procentach z budżetu gminy są podatne na zmiany priorytetów przy zmianie kadencji i ograniczone wielkością budżetu lokalnego. Zdejmują również całą odpowiedzialność za stan i rozwój gminy z jej mieszkańców i innych beneficjentów rozwoju, co może prowadzić do szybszego niszczenia wyremontowanych budynków. Na przeciwległym biegunie jest usytuowane przedsięwzięcie czysto komercyjne. Władza lokalna może tylko uregulować stany prawne i oferować dany obszar pod pewnymi warunkami na rynku developerskim. Pomiędzy tymi dwiema skrajnościami jest cała gama innych możliwości, wśród których najciekawszą formą jest finansowanie publiczno-prywatne, czyli łączenie finansów publicznych z prywatnymi na rzecz celów, które nie są tylko komercyjne. Tak właśnie jest finansowana większość przedsięwzięć długofalowych. Władza lokalna nie zostaje bez wpływu na rozwój projektu, ma bowiem w ręku na ogół co najmniej 51 % akcji spółki publiczno-prywatnej, a więc zachowuje prawo monitoringu i kontrolę finansową. W finansowaniu rewitalizacji odchodzimy od jednego źródła finansowania do tzw. montażu finansowego. Jego sukces polega na tym, że projekty, które rozwijamy, mają takie założenie finansowe, że każda złotówka publiczna przyciąga dwie, trzy złotówki z innego źródła. Może nim być kapitał prywatny czy środki unijne. Jeżeli mechanizm tzw. dźwigni finansowej jest założony w LPR, to będzie wdrażany sukcesywnie, nawet jeżeli miałyby to być drobne kroki.
W wyniku realizacji zintegrowanych projektów rewitalizacji danego obszaru powinien nastąpić wzrost wartości nieruchomości. Jeżeli wzrost wartości nieruchomości przekracza wartość nakładów inwestycyjnych na przekształcenia, oznacza to, że dana dzielnica zyskała nie tylko wyższy standard zabudowy, ale też i wyższy prestiż społeczny. Wzrasta liczba firm i poziom inwestycji na terenach objętych projektami oraz w ich pobliżu, wzrasta liczba turystów odwiedzających zrewitalizowane obszary miasta i obiekty zabytkowe, następuje poprawa stanu środowiska naturalnego i ograniczenie zagrożeń, zwiększają się dochody gmin i mieszkańców objętych programem. Hamulcem w wykorzystaniu tej szansy w programach rewitalizacji są niewyjaśnione stany prawne nieruchomości, powstałe na skutek zmian politycznych i ustrojowych. Możliwość odnowy lokalnej/regionalnej gospodarki wiąże się z jej atrakcyjnością, posiadaniem marki (tzw. brand’u). Konsekwentnemu wdrażaniu spójnej wizji towarzyszy przemyślana ocena konkurencyjności miejsca, marketingowa promocja programu i zastosowana różnorodna forma promocji dokumentu.
Problemy wdrażania długofalowych programów
Największym problemem działań rewitalizacyjnych jest zachowanie ciągłości w skutecznej realizacji strategicznych, długofalowych celów założonych w programach rewitalizacji. Następcy polityczni bardzo często nie kontynuują działań poprzedników, co jest wielką przeszkodą w realizacji kilkunastoletnich przekształceń. Wiele samorządów cofa decyzje podjęte przez poprzedników i poprzez zmianę priorytetów rozwojowych nie doprowadza do odwrócenia tendencji dalszego upadku gospodarczo-społecznego i degradacji zdewastowanych miejsc. O tym, jak ważna jest stabilność władzy w polskich warunkach, świadczy przykład udanych realizacji. Brak stabilności w kadrach urzędniczych oraz wśród liderów politycznych jest jednym z największych utrudnień w opracowywaniu i wdrażaniu przekształceń długofalowych. Bez inwestowania w ludzi nie możemy mówić o długofalowych przemianach i rozwoju, o czym świadczą doświadczenia 20 lat samorządności.

Źródło: „Przykłady rewitalizacji miast”, Praca zbiorowa pod redakcją Aliny Muzioł – Węcławowicz, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2010.